¿Se puede cambiar un palo borracho por lapacho? Una mirada al mercado emergente de servicios ambientales de Paraguay

por A. Gómez y Ryan Sarsfield

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¿Es posible que el comercio de los certificados por servicios ambientales pueda compensar el impacto ambiental en el ecosistema de Paraguay?¿Cuál sería el papel de un mercado ambiental como este, para asegurar el desarrollo sostenible?

Paraguay, un país pequeño y rico en biodiversidad, sin acceso al mar pero bañado por imponentes ríos, decidió en el 2006 generar un nuevo canal para promover el desarrollo sostenible mediante un mercado de Certificados de Servicios Ambientales (CSA). Esta iniciativa permite mitigar el impacto ambiental de proyectos, como por ejemplo las propiedades rurales que no tenían el área mínima de bosque exigido por la legislación forestal, mediante la compra de CSA. En este análisis, nos embarcamos en un viaje a través de un proyecto de creación de una carretera,  navegando por el sistema de CSA de Paraguay, atracando en los puertos clave de esta política pública y sugiriendo nuevas corrientes que este país podría explorar para fortalecer y expandir esta valiosa iniciativa. Tomando en cuenta los casi 20 años de transformación de la cobertura del paisaje donde se perdieron más 4.7 millones de hectáreas superior al área de Dinamarca- lo que representa al 18% del bosque total del país, vale la pena analizar los resultados del programa y su posible papel en el futuro de la política ambiental del país.

Certificado de Servicios Ambientales (CSA), su papel en la conservación de bosques como potencial  promotor del desarrollo sostenible en el Paraguay

Cuando está bien estructurado, un mercado ambiental puede reorientar un sistema económico para evitar el daño ambiental, compensar o reemplazar la pérdida, e incentivar el uso responsable de recursos naturales. Con esta premisa, el Ministerio del Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADES) de Paraguay busca fomentar el equilibrio  entre el desarrollo económico de este país y la mitigación de los impactos en la naturaleza, especialmente la deforestación, causada  por el desplazamiento del bosque natural debido al crecimiento económico.

El Certificado de Servicios Ambientales (CSA) es un instrumento creado en Paraguay para incentivar y reconocer la conservación y restauración de ecosistemas que proveen servicios ambientales, como la captura de carbono, la conservación de la biodiversidad, la protección de recursos hídricos, y la belleza escénica. Este certificado permite a los propietarios de tierras, empresas y comunidades recibir un reconocimiento económico por sus esfuerzos en proteger o restaurar el ambiente. Además, el CSA es un activo negociable que se puede transferir o vender a empresas u organizaciones interesadas en compensar sus impactos ambientales o en cumplir con normativas ecológicas.

El mercado de los servicios ambientales en Paraguay ha experimentado un crecimiento notable en los últimos años, consolidándose como una herramienta clave para la conservación. Actualmente, cuentan con CSA aproximadamente 1.027.789 hectáreas (2.53% del territorio nacional), casi el tamaño de Jamaica, de las cuales 10%  corresponden a tierras indígenas. En los últimos ocho años, se han registrado 1.254 transacciones de CSA, que suman más de USD 25 millones, con la mayoría de ellas siendo para fines de compensación de proyectos de  alto impacto ambiental. El valor de los CSA varía significativamente entre ecorregiones, oscilando entre 119 USD y 687 USD por hectárea.

El mercado de servicios ambientales en Paraguay, al igual que cualquier otro, requiere de un activo negociable, en este caso el Certificado de Servicios Ambientales (CSA). Además, necesita un vendedor capaz de proveer el servicio, y un comprador interesado en compensar su impacto ambiental o en cumplir con las normativas vigentes. Finalmente, es esencial la presencia de un ente regulador que garantice la validez y el cumplimiento del CSA.

Existen dos situaciones principales que promueven la adquisición de CSA. La primera corresponde a los propietarios rurales que no cuentan con el área mínima de reserva forestal exigida por ley, por tanto, deben compensar este déficit mediante la compra de CSA. La segunda situación se da en proyectos de “alto impacto ambiental”, como la construcción de carreteras o represas hidroeléctricas, que también requieren de CSA para mitigar los efectos negativos de sus actividades sobre el entorno. El MADES clasifica un proyecto como de "alto impacto" cuando supera un umbral específico de tamaño, inversión, o potencial de afectación ambiental, lo cual se determina mediante una evaluación de impacto ambiental que incluye la escala, tipo de actividad y sensibilidad del ecosistema afectado.

Este artículo se enfocará en la reglamentación de los CSA para proyectos de alto impacto, un tema relevante en el contexto actual, ya que el gobierno paraguayo está en proceso de adquirir CSA por un valor aproximado de 6.5 millones de USD . Este monto representa un 26% del valor total de CSA negociadas en los últimos ocho años, lo que subraya la importancia de analizar este mecanismo en un momento clave para su implementación y mejora.

Para ilustrar el funcionamiento de este sistema en Paraguay, utilizaremos el ejemplo del proyecto de la nueva carretera Puerto Indio, localizada en el distrito de Mbaracayú, departamento de Alto Paraná. Esta obra tiene 63 kilómetros de largo, atraviesa una selva subtropical rica en biodiversidad en la ecorregión del Alto Paraná (ver Mapa 1). El Ministerio de Obras Públicas y Comunicaciones (MOPC) será el responsable de la construcción de la carretera, lo que lo convierte en el comprador que deberá compensar el impacto ambiental generado por esta obra.

Mapa 1: Localización de la carretera Puerto Indio, en el distrito de  Mbaracayú, en la ecorregión del Alto Paraná

El comprador sabe que necesitará adquirir CSA, pero debe determinar la cantidad. Es aquí donde entra en juego el ente regulador, el Ministerio de Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADES). El MADES establece que, para proyectos de alto impacto es obligatorio adquirir CSA por un valor equivalente al 1% de la inversión total; para la carretera de Puerto Indio serían unos 400.000 USD aproximadamente .

Este es el primer cuestionamiento del sistema paraguayo: ¿cuáles son las variables fundamentales para vincular el valor del impacto ambiental? Actualmente, este valor se asocia al costo del proyecto, pero, ¿cómo se justifica esta lógica frente a realidades tan distintas como una carretera que atraviesa un pastizal bien drenado versus una que pasa por un bosque primario rico en biodiversidad? Un principio fundamental de la valorización de la naturaleza y sus servicios es que el precio debe representar el costo de la naturaleza impactada. Sin embargo, en este sistema se evalúa la inversión económica, mediante el costo de oportunidad , no así el daño causado a la naturaleza impactada.

En nuestro ejemplo, el MOPC (comprador) ha determinado que debe adquirir CSA por un valor de 400.000 USD, pero se cuestiona dónde comprar los CSA y a quiénes. En respuesta, el MADES (ente regulador) le informa que puede adquirir CSA de cualquier lugar del Paraguay, de un  propietario que cuente con certificados válidos en cualquiera de las ecorregiones, desde el Bosque Atlántico húmedo del oriente, hasta el Chaco Seco en la frontera con Bolivia. El valor del CSA se calcula por hectárea, variando según la ecorregión (ver MAPA 2). Por ejemplo, si el MOPC decide comprar CSA en la ecorregión del Alto Paraná, donde se ubica su proyecto, tendría la opción de adquirir CSA en una superficie de 840 hectáreas de. En contraste, en la ecorregión de los Médanos, podría obtener hasta 3.361 hectáreas, mientras que en el Litoral Central, el número sería considerablemente menor, con tan solo 582 hectáreas.

Mapa 2: Variación del valor de una CSA por Hectárea en las diferentes ecorregiones del Paraguay.

La variación del valor de los CSA varía entre un mínimo 119 USD y  un máximo de 687 USD por hectárea, por causa del costo de oportunidad, que  estima el ingreso perdido por no emplear el suelo en otros usos. Para determinar los costos se consideran factores como los rubros productivos, los ingresos potenciales, el coeficiente de producción para riego, la incertidumbre de la inversión y una ponderación biogeográfica. En este contexto, el principal determinante del valor de un CSA son las pérdidas económicas enfrentadas por el productor agrícola, es decir, lo que deja de ganar al no realizar sus actividades habituales. Mientras, el ecosistema se emplea como criterio de clasificación, no como un elemento determinante. Esto sugiere que el componente ambiental tiene un rol secundario en la valoración del CSA.

Este enfoque da pie al segundo cuestionamiento del sistema: ¿por qué priorizar la producción agrícola en lugar de valorar el servicio ambiental en sí, cuando la política está orientada explícitamente al beneficio ecológico? Con este énfasis, los objetivos parecen más productivos que de conservación, lo cual genera preocupación por la falta de análisis adecuado en torno a los ecosistemas bajo mayor presión, alta biodiversidad o escasez. En contraste, en Colombia, para calcular el Factor de Compensación se tienen en cuenta los siguientes cuatro elementos claves: Representatividad, Rareza, Remanencia y Tasa de Transformación.

Con toda esta información el comprador decide hacer una licitación pública para buscar al vendedor o vendedores que tengan CSA por un valor de 400.000 USD. En este caso fueron adjudicados seis vendedores, de los cuales tres se encuentran en la ecorregión del Pantanal (humedales tropicales a más de 650 km de distancia de la obra), dos en el Chaco Seco (bosques adaptados a climas áridos, con árboles tortuosos y espinosos, matorrales, y cauces hídricos salados, a más de 750 km de distancia de la obra) y uno en la Selva Central (a 150 km de la obra). En ninguno de los seis casos los CSA fueron adquiridos en la ecorregión del Alto Paraná (selva subtropical en alto peligro por la agricultura y con alto nivel de endemismo), donde se ejecuta el proyecto.

Bosque de la Ecorregión del Pantanal, Foto: Bernard Dupont


Bosque de la Ecorregión del Chaco Seco

Este negocio tiene una duración de 5 años, luego de 5 años el comprador no tiene más obligaciones, los vendedores pueden volver a ofrecer el mismo servicio en el mismo terreno a otro comprador. Es importante resaltar la escasez de oferta de CSA, pues en este caso tan solo se presentaron siete vendedores, de los cuales seis ganaron el llamado.

Siguiendo el principio fundamental de equivalencia, surge la pregunta: ¿tiene sentido que un proyecto compense su impacto ambiental adquiriendo CSA en otra ecorregión? En el caso de Alto Paraná, una de las ecorregiones más degradadas del país, la compensación mediante CSA provenientes del Chaco Seco o el Pantanal no aborda adecuadamente la restauración o conservación local que esta área requiere. La compra de CSA en ecosistemas distantes podría generar un "parche ambiental" no es equivalente al daño en el Alto Paraná. Además la re-venta de CSA en la misma área luego de 5 años crea un resultado opuesto al principio de pérdida neta (no net loss en inglés), perpetuando la pérdida a largo plazo.

Mapa 3: Distancia entre el Proyecto de la Carretera de Puerto Indio y los CSA adquiridos.

Finalmente, esta situación plantea una cuarta pregunta: ¿tiene este sistema de contratos de 5 años, con la posibilidad de revender CSA cada ciclo, adicionalidad y permanencia? Esto importa para asegurar que a final de cuentas las acciones tomadas resultan con ganancias en la naturaleza más allá de lo que hubiera pasado, y que estas ganancias perduren a largo plazo. Aparentemente, no. Las áreas certificadas, al poder ser revendidas constantemente, no añadirán nuevas superficies de conservación, mientras que los impactos de los proyectos seguirán disminuyendo áreas de ecosistemas nativos. Esto genera un desbalance en el que el impacto ambiental aumentará, pero la mitigación no se ampliará proporcionalmente, comprometiendo la efectividad del sistema a largo plazo.

Otra alternativa podría ser que en lugar de adquirir CSA por 5 años en 1,386 hectáreas, sería más eficiente invertir en la compra de áreas perpetuas. Con los precios actuales del mercado, esa misma inversión permitiría asegurar de forma permanente más de 26 hectáreas de áreas bien drenadas o hasta 57 hectáreas en zonas más bajas. Esta alternativa no solo garantiza la conservación a largo plazo, sino que también fortalecería las áreas protegidas. Otra opción podría ser la restauración de bosques en áreas degradadas ubicadas en tierras indígenas, siempre que esté consensuado con la comunidad, generando un valor social adicional.

Es importante destacar que si el precio de los CSA no corresponde al valor real de la restauración o de la compra de territorios conservados, puede incentivar a comprar CSA  para realizar cambios de uso de suelo, pues resulta económico, causando el efecto opuesto a la conservación.

Puntos positivos

Un gran punto positivo de los CSA es la inclusión de los pueblos indígenas. Con el apoyo del MADES, el Instituto Nacional del Indigena (INDI) y diversas organizaciones de la sociedad civil, se está trabajando para fortalecer la certificación en los territorios indígenas. Hasta la fecha, 17 comunidades indígenas ya cuentan con  áreas con CSA.

Otro gran punto positivo es la inclusión de proyectos de alto impacto dentro del sistema. Esto facilita la comercialización de grandes volúmenes de CSA entre el sector público y privado, así como con las comunidades indígenas. Además, fomenta transacciones entre diferentes áreas del Estado, como el Ministerio de Obras Públicas, que cuenta con un presupuesto significativamente mayor y se enfoca en el desarrollo, y el MADES, con recursos más limitados pero con una misión fundamental en la protección del medio ambiente.

Oportunidades de mejora al sistema

El sistema de Certificados de Servicios Ambientales (CSA) en Paraguay ha demostrado ser una herramienta valiosa para la conservación, pero aún presenta áreas significativas de mejora que pueden fortalecer su efectividad y equidad. A continuación, se exponen algunas oportunidades clave:

Jerarquía de Mitigación: Efectivamente los mercados ambientales no son solo un mecanismo de compensación de impactos inevitables, ellos deberían estar estructurados para evitar los impactos en primera instancia. Debe existir una regulación que exija que los proyectos que buscan una aprobación ambiental  demuestran de manera efectiva que: 1) Eviten el impacto lo máximo posible; 2) minimicen el impacto lo máximo posible; 3) y solamente en este último caso se utilice el mecanismo de CSA para compensar.  Esta secuencia de actos se llama la jerarquía de mitigación. Además,  el precio final de la compensación debería reforzar esta práctica, buscando que el costo de la compensación incentive a los proyectos a reducir el impacto total de los mismos, no el efecto contrario.

Costo Real y el Cálculo del 1% de la Inversión: Precios Apropiados como Incentivos/Desincentivos Razonables. La valoración adecuada de los Certificados de Servicios Ambientales (CSA) debe reflejar no solo el costo de oportunidad desde una perspectiva productiva, sino también el valor intrínseco de los servicios ambientales, como la biodiversidad y la protección de especies amenazadas. Establecer un sistema de precios que funcione como un incentivo razonable para la conservación y un desincentivo para la degradación podría resultar en un cambio positivo en las decisiones de uso del suelo. De este modo, los propietarios de tierras podrían reconocer el valor de los CSA no solo como un ingreso adicional, sino como un componente esencial de un futuro sostenible, equilibrando la rentabilidad económica con la preservación de los ecosistemas vitales.

Por otro lado, el enfoque de compensación basado en el cálculo arbitrario del 1% de la inversión total de un proyecto puede no reflejar de manera adecuada el impacto ambiental real que genera. Es esencial que, antes de considerar la compensación, se prioricen las estrategias para evitar y reducir el impacto. Se podrían establecer marcos claros que incentiven a los desarrolladores a implementar medidas de prevención y reducción de daños ambientales en las etapas iniciales de sus proyectos. Al final, el objetivo de poner un precio en el impacto ambiental no es simplemente recaudar fondos, sino es una herramienta clave para evitar el impacto primero que todo.

Equivalencia: CSA en las Mismas Ecorregiones. La efectividad de la compensación ambiental se vería fortalecida si se priorizara la adquisición de CSA dentro de la misma ecorregión donde se desarrolla el proyecto. Esto garantizaría que los esfuerzos de mitigación se alineen directamente con las necesidades ambientales locales, promoviendo una conservación más efectiva y contextualizada. Fomentar la compra de CSA en la ecorregión afectada puede contribuir a la restauración de ecosistemas críticos y a la preservación de la biodiversidad. El hecho de que el precio de CSA locales pueda ser alto no es una consecuencia no deseada, sino un buen efecto de un marco bien diseñado, y algo que crea los incentivos correctos en decisiones de manejo ambiental.

Permanencia: Asegurar el Compromiso a Largo Plazo. Es fundamental abordar la permanencia de los Certificados de Servicios Ambientales (CSA) mediante la implementación de contratos perpetuos que aseguren un compromiso a largo plazo con la conservación, pues el daño ambiental es permanente. Los contratos de cinco años pueden fomentar una falsa sensación de cumplimiento y fomentar prácticas ambientales  irresponsables.

Adicionalidad: Garantizar Conservación Incremental. Es esencial que las acciones de conservación financiadas por los CSA representen un beneficio ambiental real y adicional. Los CSA no deberían limitarse a proteger áreas ya existentes, especialmente aquellas que ya están amparadas por otras políticas o mecanismos. Por el contrario, deberían fomentar nuevas iniciativas que amplíen las áreas protegidas o restauradas. Un programa de compensación que incentive los proyectos de preservación o protección tiende a resultar en una pérdida neta, comparado con un programa que promueva la compensación a través de la restauración. Este enfoque fortalece el marco de sostenibilidad ambiental, promoviendo un impacto positivo tangible y una protección efectiva de la biodiversidad en Paraguay.

Transparencia: Fortalecimiento del Proceso. La transparencia en la administración y comercialización de los Certificados de Servicios Ambientales (CSA) es crucial para construir confianza entre los diferentes actores involucrados, sean vendedores, compradores, u otros grupos Este artículo fue posible gracias a la información disponible en la página web del Ministerio de Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADES) y en el portal de Contrataciones Públicas. Sin embargo, sería beneficioso mejorar estas herramientas para facilitar el acceso a los datos, lo que permitiría generar estadísticas y estudios complementarios que apoyen y fortalezcan el sistema de CSA, promoviendo una participación informada y equitativa de todas las partes interesadas, incluidos los pueblos indígenas y las comunidades locales.

Un sistema de compensación como este es relativamente poco común entre los casi 200 países del mundo. Sin embargo, cuando está bien diseñado y tiene la capacidad de evolucionar con la experiencia, puede convertirse en un pilar estratégico para la gestión ambiental del país, promoviendo el desarrollo sostenible. Con pocas modificaciones, el CSA Paraguay podría estar a la altura de programas similares en Colombia, los EEUU, u otros países. El bosque paraguayo, como parte integral del patrimonio natural de la nación y hogar de especies emblemáticas como el jaguar, posee un valor incalculable tanto cultural como económico, y no debe subestimarse ni negociarse a bajo costo.

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